推進平台經濟治理機制創新

發佈時間:2020-12-23 09:06:34  |  來源:學習時報  |  作者:孟凡新  |  責任編輯:申罡

  《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將促進平台經濟、共享經濟健康發展作為培育戰略性新興產業的重要內容。中央經濟工作會議再次強調,“國家支持平台企業創新發展、增強國際競爭力,支持公有制經濟和非公有制經濟共同發展,同時要依法規範發展,健全數字規則。要完善平台企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規範”。加強平台經濟治理成為高頻詞和各界關注焦點。作為一種新型經濟形態,平台經濟具有主體多元、客體多樣、業務多維、競爭多變等特徵,眾多中小商户、各類服務商、消費者跨時空雲集,突破了傳統市場時空限度,同時催生出新的市場競爭結構和權力結構,對傳統治理模式提出挑戰,亟須創新順應時代變化的數字規則和平台經濟治理機制。
  客觀認識平台經濟的“雙重效應”
  平台經濟是依託互聯網等信息技術,由互聯網平台企業協調組織資源配置,形成一系列以降低交易成本為核心的規則和服務,聯結平台上的雙邊或多邊主體,並輻射上下游相關產業的經濟形態。平台經濟具有網絡效應、規模經濟性,平台企業的市場優勢能夠藉此得到強化,進而形成一個不斷膨脹的“超級市場”,在大幅降低交易信息成本和執行成本的同時,可以最大限度地實現資源優化配置與整合,從而帶來市場規模的快速擴張。通過平台跨界整合,資源共享的範圍越來越廣、程度越來越深,產業邊界越來越模糊,給傳統企業連接、整合多方資源、更好滿足多樣化消費需求帶來了機遇。平台經濟已經成為全球經濟增長的最活躍的組成部分,在壯大市場規模、促進產業升級、創新服務業態、擴大就業等方面發揮了重要的作用。
  與此同時,平台經濟的網絡效應也會帶來邊際效益遞減、競爭忽視、競爭擠出和反向選擇等問題,使產品供應者失去提供高質量產品的動力,進而劣化整個平台的產品內容,產生價格戰、限制進入、二選一等不利於市場健康發展的不正當競爭行為。在平台經濟發展初期,平台通過互聯網信息技術手段極大地降低交易成本,對優化市場資源配置產生積極作用。然而,隨着平台經濟的持續發展壯大,平台經營企業具有絕對市場優勢地位之後,會在自身發展訴求下構建生態“閉環”,抑制新進競爭者,獲取壟斷利潤,侵犯消費者隱私,進而產生遏制創新、操縱市場、損害消費者利益等不良影響。
  平台經濟有效治理需要新機制
  平台經濟治理的重點在於構建為市場交易和運行提供產權保護、契約執行和公共物品的一系列正式和非正式的規則秩序,從而有效約束交易主體行為。衡量平台經濟是否得到有效治理,就看是否形成較為有效的產權保護制度安排,能夠在平台海量交易或信息交互過程中,有效克服機會主義行為導致的交易欺詐、非誠信經營、不正當競爭等問題,避免逆向選擇和道德風險。
  在我國平台經濟發展過程中,其治理模式經歷了一個不斷演化的過程。在平台經濟發展初期,政府對新經濟採取包容性發展態度,為平台經濟發展提供了空間,形成了由平台企業規則主導、政府有限規制的約束方式。平台藉助技術賦權和市場特殊權力,依託其“網規”“軟法”對商户行為進行約束,從而保證了整個市場交易秩序的穩定。隨着平台企業內部規則逐漸興起,一些平台規則也逐步上升為法律法規的一部分。例如,七天無理由退貨等消費者保護措施,從電商企業的自律行為最終被寫入《消費者權益保護法》。平台經營企業在平台治理中的主體責任也通過《電子商務法》《網絡安全法》等進一步明確。由於政府規制與平台企業內部規則的互嵌性,二者在平台經濟發展的過程中既相互塑造,也相互影響,從而共同推動了平台經濟的發展壯大。
  隨着平台市場影響力越來越大,平台經濟本身的侷限性開始顯現,過於依賴市場主體自治的弊端也日益突出。一方面,隨着平台之間競爭加劇,現有規則遭遇越來越多市場無序競爭的挑戰,如平台企業濫用市場優勢地位強迫商家二選一、利用數據壟斷優勢獲取超額收益等行為,已經嚴重影響到市場競爭秩序,制約了平台經濟的健康發展。同時,也出現大型平台企業基於自身技術和市場強勢地位對中小企業的創新抑制,不利於行業良性生態和多元發展。另一方面,平台內部治理盲點逐步凸顯,從早期平台規則變更不透明、刷單炒信到平台腐敗、價格控制、超範圍採集數據等問題,平台企業成為滋生灰色利益鏈條、侵害消費者權益的“重災區”。隨着平台經濟在數字貿易中的作用日益加大,平台經濟數字規則的構建也對國際數字貿易秩序的穩定和發展產生深遠的影響。為了推動數字經濟創新發展、防止資本無序擴張、增強國際競爭力,不能僅僅依靠單一的平台、技術和監管邏輯,構建新的治理機制和數字規則成為推動平台經濟健康發展的必然選擇。
  加快平台經濟治理模式轉型
  促進平台經濟健康發展,應加快推進依規治理到依法治理、單一治理到分層治理、分散治理到協同治理三個轉變,通過依法治理強化反壟斷和防止資本無序擴張,通過分層治理優化數字規則供給,通過協同治理提升監管能力,從而促進平台企業有序競爭和創新發展。
  實現從依規治理到依法治理。加快上位法體系建設,儘快出台個人信息保護法,明確平台在個人信息、隱私保護等方面的責任,完善平台企業數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規範。強化《電子商務法》《網絡安全法》中平台責任界定細化執行,完善平台企業壟斷認定標準和相關實施細則,進一步明確平台反壟斷的可操作性判定標準。加快互聯網領域司法建設,依託各地的互聯網法院實踐,加強有關平台經濟領域糾紛的司法審判,針對一些有爭議的領域從司法實踐層面劃清“紅線”和“底線”,也為企業守法經營、合理創新提供通道,減輕企業合規成本,為平台經濟發展提供穩定、可預期的營商環境。
  實現從單一治理到分層治理。針對平台經濟信息基礎層、服務提供層、用户應用層進行分層治理,強化數字規則供給。在信息基礎層,聚焦關鍵設施、關鍵信息、關鍵數據等,強化政府對平台企業的規制,完善相關法律法規對數據、算法的平台責任界定,明確平台企業在用户數據收集使用管理的行為邊界,強化消費者權益保護等措施。在服務提供層,強化對市場有序競爭規則的構建和維護,出台有關平台公平競爭秩序的相關規制辦法,使平台企業之間、平台和商家之間的競爭有章可循,引導平台企業強化內部規則治理。在用户應用層,尊重市場規則供給的自主創新力,鼓勵平台企業根據市場需求進行治理規則的供給和服務創新,鼓勵平台企業和行業協會合作制定企業標準,參與制定行業標準,藉助市場和社會力量強化行業自律,帶動全行業提升服務質量和水平。
  實現從分散治理到協同治理。從強化規制協同和監管主體治理協同着手,提高平台經濟治理效能。一方面,構建協同治理制度體系,形成法律、法規、政策、規範、公約等一系列相配套、相銜接的平台監管制度體系,強化法律法規和行業規範的互補性,提高規則之間的協同性,提升對平台企業的監管能力。另一方面,營造多元主體共治環境,充分發揮行業協會、社會組織、用户等其他主體的優勢,構建形成多主體共同參與的協同治理體系。此外,探索建立國際合作機制,在數字貿易等領域,積極參與並主導形成有關平台經濟規制的國際共識和共同規則,推動形成平台經濟國際治理新秩序。

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